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依法治教:用“法”来引导、保障和丰富教育

发布时间:2017-04-14

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  改革开放以来,中国教育改革发展取得了巨大的成就。而随着教育的快速发展,教育领域也呈现了新的特点,人们对教育权益保障的追求更加强烈,对教育公平的诉求更加迫切,依法维权的意识也日益高涨,教育面临的司法环境也发生了很大变化。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的背景下,深入推进教育法治建设,已成为新时期教育工作的重要内容。在日前举办的由教育部政策法规司指导,中国教育发展战略学会、上海市教育委员会和上海交通大学联合主办,光明日报教育研究中心和上海市教育法学研究会协办的首届“中国教育法治与教育发展高峰论坛”上,专家们各抒己见,共同关注依法治教。

出席嘉宾: 

  中国政法大学教授   马怀德  华东师范大学教授   袁振国  国家行政学院教授   胡建淼 

  首都师范大学教授   劳凯声  上海交通大学教授   叶必丰  教育部政策法规司司长 孙霄兵

1.决策科学化是依法治教的基础 

  袁振国:通常讲政策,是指政府部门的行政决定。从中央到地方,从地方多个行政部门特别是综合部门、教育行政部门到具有较高自主权的学校,有四五个层级,有的时候还要更多一些。各个层级的权责的边界在理论上是否明确,在实践中是否遵守落实?在什么层次谁有决策权?上级干预下级、行政干预学校的内容、程度有没有限定,程序是什么?责、权、利如何统一?这都需要不断明确。

  不同层级制定怎样的政策,不同层级政府针对同一个工作内容制定政策的时候在原则性上、针对性上、具体化程度上无疑应该层次分明。

  政策从宏观到微观,从上位到下位,是一个完整的政策系统,各级各类的教育政策,中央的、地方的和教育其他行政部门的政策应该相互衔接、各司其职。

  马怀德:教育决策权是教育主管机关和各级各类学校行使的重要权力,关系到受教育者和师生的重大利益和权利。当前,教育领域还存在不重视决策程序,随意决策、决策不负责任等问题,必须有效加以规范。

  袁振国:要保障政策的科学性、民主性,必须要有透明的程序,程序越透明,就越能保证决策的科学性和民主性。政策的制定过程并不是参与的人越多越好,更不是每人一票。民主化更应注重利益相关者和专业人员的作用。民主化的一个重要保证是信息公开,参与决策人的意见和理由要向社会公开,所有参与决策的人要对自己的决定负责。

  马怀德:我认为,实现重大教育领域决策法治化,应当坚持以下制度和程序:

  一是合法性审查制度。教育主管机关和各类学校在作出事关社会公众和师生利益的重大决策时,必须履行决策的合法性审查程序,在决策前由法制机构或者法律顾问先行合法性审查,凡不能通过合法性审查的决策不得上会讨论,不得作出决策。

  二是专家论证制度。建立重大决策的专家论证制度和听取意见制度,直接关系到教育领域决策的科学性和民主性。教育领域的很多决策涉及专业技术问题,必须在决策前交由专业技术人员进行专家咨询论证,凡未能通过论证的亦不得作出决策,唯有如此,才能防止领导随意决策,确保决策的科学性。教育领域专家学者云集,有助于教育主管机关和学校落实专家论证制度。特别是高校,可以通过学术委员会、教职工代表大会等校内学术机构实施专家论证咨询,提高高校决策的科学性和民主性。

  三是集体决策制度。教育领域的重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上,经教育主管部门负责人和学校领导班子的集体讨论决定,以规范依法决策,推进依法行政和依法治校,确保决策的民主化和科学化。

  四是风险评估制度。一个重大政策的制定,是关乎国家利益、百姓幸福的大事,所以建立事先的包括社会稳定风险、环境风险、经济风险在内的风险评估制度很有必要。增加风险评估的政府决策过程,实际上夯实了教育决策的社会基础,有助于实现维护社会稳定、提高教育教学质量、有效服务社会等多重效果。

  五是决策公开制度。2014年,教育部颁布的高校信息公开清单50项多数涉及高校的决策事项,连同教育主管机关依照《政府信息公开条例》需要公开的各类事项,构成了教育决策公开制度的主要部分。在此基础上,要建立健全教育决策公开工作机制,规范重大事项决策公开的内容、程序和方法。决策通过的重大事项,应按照有关法律法规的规定,在政务网上全面公开,并以书面形式告知有关方面。

  袁振国:对政策实施的情况进行评估也是提高决策科学化、民主化的重要环节。及时对政策实施情况进行评估,可以了解政策执行过程中存在的问题、困难和经验,可以对政策的内容及时进行修改、补充或停止,尤其是事关全局、影响大、涉及面广的政策及时获得政策效果的反馈意义重大。

  马怀德:完善教育领域的决策制度,各级教育主管机关和学校领导干部要更新理念,善于运用法治思维和法治方式行使决策权,确保教育领域的决策民主、科学、规范;要完善相关配套法规规章,理顺行政教育领域体制、细化各项教育领域决策制度,增强决策制度的操作性,提升教育领域依法决策的水平;要建立科学的评价考核制度,将重大决策制度的执行情况纳入绩效考核范围;要严肃追究违法违规决策的法律责任,实现教育领域重大决策法治化目标。

2.依法治校就是要处处体现法治理念自从2003年教育部印发《关于加强依法治校工作的若干意见》以来,我国推进“依法治校”已有十几年,但是深度和广度都还不够,不少高校没有真正重视,更不要说真正做到“依法治校”。

  胡建淼:

  要推进依法治校,首先认识上必须到位。抓“依法治校”不是为了“宣传”,不是走形式,而是为了提高大学的治理水平。党的十八届三中全会提出“推进国家治理现代化”,四中全会提出“全面推进依法治国”。落实这两项任务,大学就要推进“大学治理现代化”。推进“大学治理现代化”的关键在于推进“大学治理法治化”,而推进“大学治理法治化”的关键又在于深入推进“依法治校”。

  有些高校领导重视学科和大学排行榜,但不够重视依法治校。有些学校的主要领导,在落实依法治校时,应付性地做一些表面文章,但内心是不重视的,甚至认为抓依法治校是“添乱”。有的高校拥有一流的学科,但只有三流的管理。为此我想说:如果你有一流的学科,但只有三流的管理,那么你的学科迟早会降至二流;相反,你虽然只有三流的学科,但有一流的管理,那么你的学科建设水平也迟早会上升。提高学校的管理水平是个系统工程,但无可置疑的是,“依法治校”是提高学校管理的重要“抓手”。所以说,抓“依法治校”就在间接地抓学科建设。

  大学要“去行政化”是一个正确的高校治理改革方向。但大家一谈“去行政化”,就容易集中到大学“去行政级别化”。我以为,这抓错了重点。大学治理“去行政化”,首先指政府对大学的管理要“去行政化”,政府不能把大学当成“行政机关”,否则会将大学管死;其次是在学校本身的管理中,要坚持学术权与行政权分离,并坚持学术权高于行政权。

孙霄兵:当前,教育部推动落实和下放高等学校办学自主权,同时推进大学章程建设,通过完善高等学校党委领导下的校长负责制、学术委员会制度、教职工代表大会制度、理事会制度,构建高等学校依法自我管理的治理体系,就是深刻体现法治思维的改革举措。

  胡建淼:“依法治校”不仅仅是依“法律”条文治校,更是让法治精神渗透到高校管理的方方面面。学校管理是否真的需要坚持“依法治校”?“依法治校”是否真能提升学校的管理水平?这与我们是否正确理解“依法治校”有很大关系。有人以为,我们学校既不是行政机关(需要执法),也不是人民法院(需要判案),“法”与学校离得太远。这还是反映了我们没有真正地、正确地理解“依法治校”。要正确而全面地理解“依法治校”,必须注意以下几点:第一,“依法治校”不是“依罚治校”;第二,“依法治校”主要是治“治校者”,不是仅仅针对“被治校者”;第三,“依法治校”主要不是指遵守“法律条文”,而是将“法治精神”渗透和贯彻到学校的管理制度中去,使得整个学校的管理符合“法治精神”。

  孙霄兵:党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,明确要求把法治教育纳入国民教育体系,习近平总书记多次强调要在全社会弘扬社会主义法治精神。深入开展法育,培养青少年基于法律的国家认同、制度认同、道路认同和社会共识,培养青少年自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基础工程,是全面贯彻国家教育方针,促进青少年健康成长、全面发展,培养社会主义合格公民的客观要求。要把法育的理念贯穿教育全过程,成为培养人的重要组成部分,要和德育、智育、美育、体育等一样,成为教育的重要内容和维度,成为教育政策和教育实践的一个基本出发点和基本遵循。

3.需要厘清的几个问题落实依法治教,需要涉及厘清各类关系,其中关于公立学校在司法上的定位是我想提出的问题之一。

  劳凯声:

  在我国,公立学校在很长时期里被定位于由政府举办、不具备法人地位的社会组织,是政府的附属机构。对公立学校的这一定位带有典型的计划经济特征,反映了长期以来人们对教育的一种传统认识。

  近几十年来,随着社会转型发展,计划经济时代的总体性社会结构开始分化出公域和私域这样两个不同的社会部门,对公立学校重新进行定位的问题开始凸显。1995年的《中华人民共和国教育法》规定了公立学校的法人制度,这是对公立学校的一种新的法律定位。公立学校法人制度使政府与学校之间的分权获得了合法的依据,并使公立学校的“办学自主权”这一界定较为笼统、性质较为模糊的学校权利获得了合法性。但许多人认为,由于我国的学校法人制度尚无公法人、私法人之分,因此法律并未对公立学校法人进行明确的性质规定,公立学校的法律地位还存在模糊空间。

  由于我国法人制度包括了从幼儿园一直到大学的教育机构,这意味着获得法人资格的公立学校要在自己的权利范围内独立承担民事责任,但不同学校在责任能力方面也存在着很大的差异性。对于某些类型的公立学校,例如高等学校、职业技术学校以及相当一部分承担社会教育职能的学校教育机构而言,这不是一个问题。但是对于公立中小学而言则不同,这类教育机构承担着基础教育方面的国家责任,体现着公正公平的基本原则,因此在权利能力和行为能力方面都与其他类型的学校教育机构有着极大的区别。特别是公立义务教育学校,按现行法律的规定,为了体现教育的公益性质,其办学经费全部或基本来源于国家的公共财政拨款,并无独立的经济来源,因此不具备独立承担民事责任的能力。但《教育法》却忽视了义务教育学校的这种特殊性,把义务教育学校等同于其他类型学校,作了一个笼统的规定,未能根据实际条件的不同对不同学校作出必要的区分,从而产生了义务教育学校的权利能力和责任能力之间的扭曲。以近年来发生在中小学校的学生伤害事故为例,学校无奈,家长埋怨。而社会又普遍同情处于弱势的受伤害学生,法院判决或多或少地受到这种心态的影响。所有这些因素都使得学生伤害事故问题成了一个十分敏感和难以解决的问题。

  孙霄兵:法律是教育改革发展的最大公约数。要把改革要求通过法定程序上升为国家意志,通过法治方式凝聚改革共识。比如,目前正在修改民办教育促进法明确提出分类管理,为下一步民办教育改革发展打开新的空间、提供法治保障。要通过法治方式化解风险和矛盾。当前的教育改革已经进入深水区、攻坚期,教育领域新的矛盾和热点不断涌现、面临的风险也日益增多。目前较为突出的学校安全问题,迫切需要通过法治方式进行破解。教育部正在研究制定关于建立健全学校安全风险防控机制的意见并积极推动学校安全立法,明确各有关主体的权利义务边界。要推进管办评分离,改变传统行政的管办不分、行政命令为主的管理模式,更多通过行政执法等方式实施教育管理。

  劳凯声:从我国社会转型的实际状况、从社会对教育的功能要求,以及其发挥的实际可能性看,可以这样来概括我国公立学校的基本特征:公立学校是由国家设立、为不特定多数人服务、以培养人才、创新和保存知识为目的、面向社会自主办学的功能性社会组织。从机构性质看,应是一种非政府和非企业的社会组织。从社会功能看,应是国家以培养社会所需人才、开展学术研究为目的而举办的、由公共财政经费维持的社会组织。从其与政府关系看,是具有独立管理机构的组织体,而不是行政机关的内部单位和附属机构。从法律地位看,作为独立办学的法人机构,公立学校的办学权利是一种复合型权利,其中既有通过政府的公务分权获得的公权力,也有作为独立法人所具有的法人权利。公立学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质。因此,公立学校法人在法律上似应单独列为一类特殊的法人类型,可称为“公立学校法人”。

  叶必丰:我认为,还有必要厘清司法判例对高等院校行政职能的影响。

  高校对学生的管理并非国家行政职能,而是一种民主性治理、自主性治理。自主性治理所引发的纠纷,基于一定程度的不平等性,不能直接通过民事诉讼来解决,也不见得要通过行政诉讼来化解,至少不应该把高校认定为国家行政机关,直接由法院来审理。该类纠纷也不合适通过向教育主管们申诉,然后不服向法院提起行政诉讼。否则,会导致纠纷的滚雪球效应。

  比如1999年4月田永案的判决认为,《学位条例》第8条规定“学士学位,由国务院授权的高等学校授予”,《教育法》规定“国家实行学业证书制度”,“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分”,都是被告北京科技大学具有行政管理权的明确法律依据。

  上述判决并没有追问事业单位的行政管理,是内部自治性的行政管理还是对社会的国家行政管理;没有探寻《学位条例》所称“授权”,是否就是晚9年制定的《行政诉讼法》上的授权;没有甄别《教育法》所称高校的“权利”,是否就是具有国家强制性的“权力”;没有权衡对学生管理与对教职工管理的一致性。上述判决更没有着眼于未来的国家治理现代化和高校自主权,仅仅立足于此类管理纠纷如果不由法院通过行政诉讼来解决,那么应该由谁通过什么途径来解决?

  田永案基于媒体的传播,各地法院竞相效仿;基于1999年第4期《最高人民法院公报》的刊载而取得了指导地位;基于2014年入选指导性案例,使得“各级人民法院审判类似案例时应当参照”。

党的十八届三中全会提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化的内容很多,其中很重要的一个方面就是厘清政府与社会的关系,政府退回到自己的界限范围内,社会的回归社会。为此,中央发布了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》,指出:“实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系……进一步落实事业单位法人自主权。”国务院办公厅《关于承担行政职能事业单位改革的意见》具体规定:“对承担行政职能的事业单位,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。”

  高校作为事业单位,理所当然应按照上述文件要求进行政事分开改革。高校即使具有行政职能,也必须予以剥离。以往司法判例影响下的行政职能变化,必须正本清源。

  我们需要创新高校办学自主权纠纷的化解机制,可以建立类似劳动争议调解——仲裁——诉讼的纠纷化解机制。每个省级行政区设立一个仲裁委员会,由高校推荐的人员、学生推选的人员和教育行政部门推荐的人员组成。仲裁以调解为前置程序,以诉讼为终局程序;诉讼不能以仲裁组织为被告,而只能以原纠纷双方当事人为原被告。只有这样,才能体现国家治理现代化的改革要求,体现高校的办学自主权。

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